[an error occurred while processing this directive]

Электронный документооборот и концепция «одного окна» в Приднестровье

Опыт внедрения электронного документооборота и регистрирующих баз данных (концепция «одного окна») в органах государственного управления Приднестровской Молдавской Республики (Приднестровья) поначалу был во многом похож на российский, но в дальнейшем Республике удалось добиться больших успехов в межведомственном информационном обмене на базе использования концепции «одного окна».

Состояние работ по компьютеризации в органах государственной власти и местного самоуправления Приднестровья по состоянию на 1997 год характеризовалось следующим и далеко нелестным определением — начальное состояние работ, более похожее на их полное отсутствие. Этому были свои причины и в этом (начальном состоянии работ) были свои положительные моменты.

Одной, и, наверное, самой важной из причин было кризисное состояние местной экономики, что не позволяло государству выделять сколько нибудь значительные средства на приобретение компьютерной техники, для оснащения ею органов власти и управления. Скудные бюджетные ассигнования направлялись, как правило, на приобретение компьютерной техники для «самых важных» участков управления — в бухгалтерии (финансово-экономические отделы) для автоматизации расчетов заработной платы и автоматизированного оформления платежных документов. Дело нужное, конечно, но не дающее никаких надежд на появление программного (в данном случае речь идет о скоординированности действий органов власти) подхода к компьютеризации всех органов управления и внедрение новых методов управления, основанных на компьютеризации документооборота (отказа от бумажных технологий). Поэтому поручение президента Приднестровья, выработать предложения по разработке комплексного подхода (тогда пока еще и речи не было о какой-либо государственной программе в этой сфере) в оснащении компьютерной техникой органов власти, внедрении новых методов работы в деятельность органов власти и управления, связанных с движением документов, выработкой и принятием решений управленческого характера и взаимодействием органов власти с населением и иными заявителями, оказалось как нельзя кстати. С инициативой провести такую работу высказалось руководство правового управления администрации президента Приднестровья. Инициатива оказалась «наказуема».

Достижения и недостатки первых шагов информатизации

После анализа летом 1997 года правовым управлением администрации президента Приднестровской Молдавской Республики1 многочисленных программных платформ для организации электронного документооборота в органах государственного управления была избрана платформа Lotus Notes (Domino). До этого момента в органах государственного управления Приднестровья не предпринимались скоординированные попытки выбора общей программной платформы для организации электронного документооборота и разработки баз данных для сохранения специальной информации в деятельности органов государственного управления.

По итогам проведенного анализа был выпущен правовой акт президента Приднестровской Молдавской Республики о единых принципах разработки систем электронного документооборота в органах государственной власти и управления, общих принципах закупки и поставки компьютерной и другой организационной техники органами власти и управления Приднестровья. Определялось, что этот процесс (разработки программных продуктов) должен осуществляться только на единой выбранной и нормативно утвержденной программной платформе или в условиях совместимости с ней.

Первая разработка программы электронного документооборота была осуществлена в администрации Президента Приднестровской Молдавской Республики в 1997-1998 годах. Ее разработка и внедрение осуществлялось в течение всего 1998 года, в результате чего значительная часть документооборота и процесса разработки и согласования проектов правовых актов президента и правительства Приднестровья была переведена с бумажной технологии на электронно-бумажную.

В данной программе осуществлялась электронная (с дублированием этого процесса в обычных книгах регистрации) регистрация входящих и исходящих документов, отработка внутри администрации проектов документов с передачей на согласование в электронном виде в другие органы власти и управления Приднестровья (министерства и ведомства, государственные администрации городов и районов). Была внедрена система единого распечатывающего подразделения в администрации президента и правительства.

Однако данная работа была не лишена недостатков. Программа разрабатывалась как описательный программный продукт, то есть за основу брался существующий порядок документооборота и взаимодействия подразделений администрации президента при разработке и согласовании тех или иных документов. Внедрение программной разработки лишь повысило эффективность контроля за временем и порядком согласования, не исключило дублирующих и излишних звеньев в структуре управления, не исключило возможности несанкционированного доступа к конечной и промежуточной информации (возможности получения в том или ином виде информации, которая еще не получила официальной санкции на публичный доступ). К тому же компьютеризация неоптимизированной структуры управления привела к излишним затратам, связанным с приобретением избыточной оргтехники и компьютеров (например, подразделение по распечатке не было сколько-нибудь реорганизовано, хотя индивидуальная загрузка работников сократилась).

Все отмеченное выше привело к тому, что после отказа от контроля за процессом дальнейшей компьютеризации, в администрации президента началось излишнее оснащение рабочих мест распечатывающей техникой, кроме самого специализированного подразделения — что позволяет получать конечную и промежуточную информацию несанкционированно; стала закупаться компьютерная техника для рабочих мест в излишней конфигурации (чаще всего мультимедийная конфигурация) — что при недостатке финансовых ресурсов вело к их распылению и невозможности завершить программу в целом. Все эти недостатки были фактически повторены в других органах государственной власти и управления Приднестровья.

Если внимательно проанализировать фактическое состояние дел по реализации национальных и региональных программ «электронное правительство» в Российской Федерации, то вся процедура компьютеризации органов власти и управления находится именно в такой (выше описанной) стадии. А именно — оснащение компьютерами рабочих мест существующей структуры управления без внедрения новых принципов и приемов в деятельность органов власти в связи с их компьютеризацией. В силу этого — излишние затраты, не получение ожидаемого эффекта от внедрения, увеличение степени бюрократизации аппарата управления (яркий пример — если раньше от предпринимателей требовали устав или его копию, то теперь предприниматель обязан предоставить еще и электронную версию документа). Все это усугубляется еще и тем, что из-за наличия значительного числа средств органы власти не чувствуют ошибочности выбранной линии решения проблемы, а фирмы, которые подряжены для исполнения «ошибочного» решения и не заинтересованы в его корректировке, так как из-за этого могут упасть их обороты, доходы.

Экстенсивный электронный документооборот

Но вернемся к Приднестровью. В течение 1999-2000 годов предпринимались организационные попытки по переводу на безбумажную основу документооборота приемных руководителей в аппарате правительства Приднестровской Молдавской Республики, а также по передаче (пересылке) документов в электронном виде по электронной почте от иных органов государственного управления (к сожалению, все закончилось внедрением в регламенты требования о передаче документов путем обмена дискетами). Дальнейшая работа с начала 2000 года в администрации Президента, как уже описывалось, приобрела, к сожалению, экстенсивный характер.

Ни на одной из стадий этих работ не предпринималось попыток по оптимизации взаимодействия между подразделениями аппарата управления с целью сокращения числа взаимодействий, исключения дублирующих сегментов взаимодействия, исключения оборота излишних документов, необходимых для принятия управленческого решения, и, как следствие, по упрощению структуры управления как в администрации президента, так и всей структуры управления в Приднестровье.

Вся, более чем двухлетняя, практика решения данной проблемы показала, что мало ставить перед собой задачу по оснащению подразделений и рабочих мест современной организационной и компьютерной техникой. В лучшем случае мы получим некое ускорение по оборачиваемости документов (что тут же воспринимается бюрократией как повод для увеличения числа согласований и разного рода промежуточных документов). То есть речь идет о современном техническом оснащении несовершенной в новых условиях системы взаимодействия органов власти, органов власти и населения (фактическая консервация негодной системы управления). Ярким и наиболее близким примером этого в Российской Федерации является создание «одного окна» в Москве.

Тиражирование решений и проблема передачи данных

Со второй половины 2000 года основные работы по внедрению электронного документооборота, в соответствии с поручением президента, осуществлялись в министерстве юстиции Приднестровской Молдавской Республики (5 территориальных подразделений в столице, 7 территориальных подразделений по Республике, общая численность работающих составляла более 1000 человек). Сразу следует оговориться, что это не отменяло поручения президента по выработке общегосударственных принципов для перехода на отношения между органами власти с использованием новых технологий (то, что сегодня называется «электронное правительство»). Задача ставилась — растиражировать найденные удачные решения между другими органами власти и в Республике в целом.

До середины 2001 года были внедрены программы полного внутреннего электронного документооборота в центральном аппарате министерства юстиции. При этом была разработана и внедрена такая система документооборота, которая позволила обеспечить распечатку всей исходящей корреспонденции министерства юстиции с одного рабочего места (что позволило обеспечить полный контроль за исходящей официальной корреспонденцией). С 2003 года министерство юстиции исключило в своей работе предварительную бумажную регистрацию входящих документов.

Следует особо оговорить решение вопросов передачи информации по каналам связи. Модемный способ передачи по обычным телефонным каналам не обеспечивал ни скорость, ни устойчивости каналов связи, ни уверенности. Этот способ явно не подходил для обеспечения компьютерной связи в случае большого числа территориальных подразделений органа управления или, просто, наличия территориально разветвленной структуры управления. Решение искалось и в подключении к выделенным линиям связи, но это оказалось оптимальным только в масштабах одного города, связь по радиомодемам позволила решить проблему «последней мили».

Объединение усилий

Выход был найден в объединении усилий органов власти и частных интересов. Было достигнуто соглашение об использовании между районными центрами оптоволоконных каналов, введенных в эксплуатацию частным банком. Таким образом, информация в режиме реального времени распределялась из столицы (и в нее) между районными центрами по оптоволоконным каналам связи, в районном центре связь (и обмен информацией) между территориальными подразделениями осуществлялась с помощью радиомодемов или выделенных каналов связи, там где позволяли условия. Такое решение позволяло обеспечить взаимодействие как между органами власти, так и заложить возможность участия в таком обмене и частных структур, в случае внедрения процедур «одного окна».

При внедрении программы полного внутреннего электронного документооборота в министерстве юстиции были опробованы несколько систем проводки документов по электронной базе. Первой была разработана система прохождения документов с жесткой привязкой к структуре органа управления, что, через некоторое время после начала ее эксплуатации, вызвало трудности при осуществлении процедур согласования для разного типа документов, сложность адаптации программной базы при появлении новых документов или осуществлении процедуры экстренного (ускоренного) согласования.

Такая программная логика не позволила бы без серьезных переделок внедрить ее в других (с отличной внутренней структурой) органах управления. Поэтому пришлось разрабатывать и переходить на более гибкую версию программы электронного документооборота, которая после ее доработки в процессе эксплуатации могла бы быть внедрена без каких-либо модификаций ее идеологии в иных органах власти и управления, позволяла бы осуществлять документооборот между органами власти и управления в масштабах всей Республики. Разработанная программа также имела возможность простейшей модификации для разного типа работы с ней руководящего звена конкретного органа власти и управления. Один из вариантов предполагал активное участие руководителя в электронном документообороте, а другой вариант предполагал «общение» руководителя с программой через своих помощников или советников (или, как сегодня принято говорить, такая программа имела «дружественный интерфейс»).

Также с конца 2000 года параллельно велась программная разработка электронных баз данных по учету совершаемых регистрационных и учетных действий органами, подведомственными министерству юстиции — нотариальными органами, регистрационными органами (регистрация юридических лиц, недвижимости и действий с ними), органами ЗАГС и органами разрешительной системы (органы технического надзора, которые в рамках административной реформы были переданы в ведение министерства юстиции). Причем разработка этих баз велась с учетом того, что основные данные, содержащиеся в этих базах, могут (или будут) служить исходными или носить справочный характер для других баз, которые будут создаваться другими органами власти и управления. Например, параметры (данные) о дате и месте рождения того или иного гражданина в базе данных ЗАГСа являются исходными (или эталонными), но должны быть справочными (заимствуемыми) для тех баз данных (как самого министерства юстиции, так и других органов власти и управления, например, министерства внутренних дел) в которых будут или могут быть использованы эти данные для того, что бы обеспечить идентификацию лица, о котором содержится учетная запись во внешних, по отношению к базе данных ЗАГСа, базах данных. Причем эти данные должны, следует подчеркнуть, носить эталонный (или исходный для других баз) характер только в первичной базе и могут легально изменяться только в этой же, первичной, базе данных, как и полагается в соответствии с полномочиями того органа власти, к ведению которого относится ведение этой базы. То есть принцип взаимодействия между базами данных закладывался еще задолго до того, как были начаты разработки программ и средств, обеспечивающих такое взаимодействие (программные и аппаратные).

Достижения 2005 года

К 2005 году был осуществлен переход на полностью электронную регистрацию всех совершаемых в Республике нотариальных действий. В эту базу (нотариальных действий) начали заноситься данные о ранее, до внедрения базы, совершенных нотариальных действиях.

Аналогичные действия были предприняты по созданию базы данных действий, совершаемых органами ЗАГСа. В этом случае уже было обеспечено межведомственное взаимодействие, так как центральный архив ЗАГС (который обеспечивал ведение общей базы) и территориальные подразделения ЗАГСов были подчинены разным ведомствам.

Регистрация юридических лиц к 2005 году уже велась только в электронном виде и в единой базе данных. Эта база содержала в электронном виде все уставные документы, как в актуальном состоянии, так и обеспечивала доступ ко всем ранее совершенным изменениям. Эти данные (о юридических лицах) предоставлялись иным органам власти и управления для обеспечения достоверности запрашиваемой информации, актуальности такого запроса и с целью исключения требований иных органов власти бумажных копий документов. Теперь, чтобы иные органы власти получили большую часть регистрационной информации о юридическом лице они могли запросить у юридического лица лишь идентификационный номер, а саму информацию получить в любой из баз.

Регистрация сделок с недвижимым имуществом сразу (с момента введения государством требования о такой регистрации) велась в электронной базе. И именно в этой базе (в первой среди других аналогичных баз) была обеспечена возможность получения части информации справочного (для этой базы) характера из другой регистрационной базы данных. Сведения о юридическом лице, необходимые для учета в базе регистрации сделок с недвижимостью, после введения идентификационного номера автоматически получались из базы регистрации юридических лиц, а не вводились вручную оператором.

В начальной стадии находились работы по введению электронной регистрации действий, совершаемых органами БТИ. А электронная база выдаваемых сертификатов сразу была разработана и внедрена так, чтобы обеспечить межведомственное взаимодействие (так как органы сертификации подчинялись разным ведомствам) и обеспечить участие в процессе выдачи сертификатов частных организаций (так как законодательство позволяло выдавать сертификаты не только органам государства).

К началу 2005 году министерство юстиции и министерство информации и телекоммуникации вышли на этап разработки технического задания по созданию виртуальной глобальной базы данных, объединяющей все автономные ведомственные электронные реестры, тем местом, где ведомственные базы данных получали бы информацию в справочном порядке от иных баз, в которых эти данные (параметры) носили бы исходный, эталонный характер. Итогом этой работы должен был стать государственный стандарт взаимодействия (обмена) всех официальных государственных баз данных, содержащих информацию о гражданах и юридических лицах. Тем более, что требование об этом уже было установлено президентом Приднестровья в нормативном акте, утверждавшем концепцию информатизации органов власти Приднестровья.

Параллельно к 2005 году удалось создать и обеспечить внедрение системы регистрации действующую по территориальному принципу (справочно следует отметить, что уже начиная с 2003 года регистрация осуществлялась по месту обращения заявителя, там же выдавались справочные данные из соответствующих баз, где бы эти данные, их бумажный аналог, не находились).

В начальной стадии находились работы по обеспечению социальной составляющей от перехода органов власти на взаимодействие с населением, основанного на принципах «одного окна». Разрабатывался государственный стандарт, в соответствии с которым любой гражданин освобождался от обязанности предоставлять разного рода справки, выписки или иные подтверждающие документы, если информация об этом хранилась в государственных информационных базах данных.

Эксплуатация такой системы обеспечивалась бы как органами власти (собственно ведение баз, обеспечение санкционированного доступа), так и частными организациями, которые бы обеспечивали совместимость носителя идентификационных данных гражданина с, например, банковскими платежными карточками, а также обеспечивали бы периферийным считывающим оборудованием те организации, куда происходит наиболее частое обращение гражданина. Например, при осуществлении гражданином коммунальных платежей, обращении в газовую организацию ему будет достаточно предъявить носитель информации с его идентификационным кодом при считывании которого газовая организация получит доступ только к той части информации из глобальной государственной базы данных, которые позволят установить есть ли у заявителя та или иная социальная льгота по платежам, произвести удержание и (для целей налогового учета) получить официальное электронное уведомление о легальности платежа и предоставленной льготы.

Но, подчеркнем еще раз, эти работы находились только в начальной стадии, хотя и нашли понимание у ответственных частных организаций, которые выразили готовность принять участие в развертывании такой системы учета в Республике.

Виктор Балала2

1 Приднестровская Молдавская Республика — образована в 1990 году вследствие раздела бывшей Молдавской ССР на Республику Молдова и собственно Приднестровскую Молдавскую Республику. Состоит из пяти районов и двух городов республиканского подчинения. Максимальная протяженность с севера на юг около 250 км. Население 550 тысяч человек (по итогам переписи 2005 года).
2 Виктор Балала
1997-2000 г.г. начальник правового управления администрации Президента Приднестровья
2000-2005 г.г. министр юстиции Приднестровья


Вернуться на главную страницу обзора

Версия для печати

Опубликовано в 2006 г.

Техноблог | Форумы | ТВ | Архив
Toolbar | КПК-версия | Подписка на новости  | RSS